Proyek Titipan dan Kutukan Serapan Anggaran

Wajah keempat dari tesis yang sama: kenapa anggaran bisa terserap habis sementara masalahnya tak tersentuh sama sekali?

Tenggat Waktu 15 Desember

Ada satu pola yang lazim dikisahkan dalam berbagai wujud, dan selalu bermula dari kalender, bukan dari kebutuhan. Kisah berikut adalah komposit ilustratif, dan angka-angkanya rekaan. Bayangkan seorang manajer teknologi informasi (TI) di sebuah utilitas publik, sebut saja Bu Sari, keluar dari ruangan Direktur Utamanya dengan wajah pucat di awal Oktober. Ia baru saja diberi tugas yang hampir tidak mungkin dipenuhi tepat waktu: ada sisa penyertaan modal dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) senilai tiga miliar rupiah yang belum terserap. Kalau dana itu tidak habis paling lambat 15 Desember, utilitas akan dicap tidak mampu mengeksekusi anggaran oleh Pemda, dan jatah tahun depan terancam dipangkas.

“Kita butuh proyek teknologi. Sesuatu yang terlihat canggih, smart water atau semacamnya. Dan wujud fisiknya harus sudah ada minggu kedua Desember supaya bisa difoto untuk laporan,” begitu instruksi yang ia terima. Bu Sari tahu, secara teknis, proyek sebesar itu butuh berbulan-bulan hanya untuk mendefinisikan kebutuhannya, belum lelang, belum implementasi, belum pengujian. Tetapi di ruangan itu, tidak ada metodologi yang berlaku. Yang berlaku hanya kalender.

Keesokan harinya, seorang vendor “rekanan” muncul membawa brosur smart dashboard yang, secara kebetulan, berharga pas tiga miliar rupiah. Dokumen pengadaan disusun terbalik: solusinya ditentukan lebih dulu, kerangka acuan kerja tinggal dijahit agar mengarah ke satu produk itu. Target minggu kedua lewat begitu saja tanpa ada yang berani melaporkannya ke atas. Pada 15 Desember, hari terakhir yang tersedia, layar besar itu akhirnya terpasang di lobi, dan berita acara serah terima diteken malam itu juga, padahal sistemnya belum tersambung ke satu sensor pun di lapangan. Serapan anggaran organisasi tahun itu, secara keseluruhan, tembus 98 persen. Foto peresmian masuk media lokal. Di atas kertas, semuanya berhasil.

Setahun kemudian, dasbor itu tidak pernah sekali pun dipakai tim operasional. Arsitekturnya tidak cocok dengan jaringan pipa yang sebenarnya, dan anggaran pemeliharaannya tidak pernah disiapkan. Dasbor itu menjadi monumen yang menyala di lobi, sebuah foto mahal seharga tiga miliar rupiah.

Ada bagian yang jarang dihitung. Tiga miliar itu, kalau diarahkan ke deteksi kebocoran air (Non-Revenue Water/NRW) yang sebenarnya, bisa menambal pipa-pipa yang setiap hari membuang air di bawah jalan. Uang itu memang “terserap”, tetapi kebocorannya tidak pernah ikut terserap. Laporan keuangan tadi tetap aman; selisihnya dibayar pelanggan di ujung jaringan, yang tagihannya perlahan naik untuk menutup biaya air yang tak pernah sampai ke krannya. Bu Sari tahu itu, dan pengetahuan itu yang membuatnya tidak bisa tidur, lebih dari tenggat 15 Desember.

Ilustrasi 4.1 Tenggat 15 Desember, dan brosur yang secara kebetulan berharga pas tiga miliar rupiah.

Inti bab ini: Bab ini membongkar mengapa anggaran bisa terserap penuh sementara masalahnya sama sekali tak tersentuh. Sistem pengukuran publik menilai kecepatan uang berpindah, bukan seberapa tuntas masalah terselesaikan, sehingga tenggat akhir tahun melahirkan proyek yang lahir dari kalender, bukan kebutuhan nyata. Pembaca akan mengenali anatomi proyek titipan, ketika pemilik sesungguhnya adalah pihak yang menitipkan dan pengguna hanya penonton, lalu mempelajari mengapa integritas di dalam sistem yang bengkok lebih sering berwujud penyelamatan nilai yang sabar lewat penguncian syarat, terutama kepemilikan data, daripada penolakan gagah.

4.1 Ketika Belanja Lebih Mudah Diukur daripada Hasil

Di ruang kelas sertifikasi manajemen proyek, sebuah proyek selalu lahir dari masalah bisnis yang nyata. Di dunia pengadaan utilitas air, urutannya kerap terbalik: dananya ada lebih dulu, masalahnya dicari belakangan. Untuk mengerti mengapa, berhentilah menganggap ini sekadar kemalasan atau kebodohan, dan lihatlah apa yang sebenarnya sedang diukur.

Sistem anggaran publik mengukur satu hal yang gampang dicek auditor: apakah uang itu berpindah tepat waktu. Sistem itu nyaris tidak punya alat untuk mengukur apakah uang itu benar-benar menyelesaikan sesuatu. Maka di mata sistem, proyek yang menyerap habis anggaran tetapi tidak menyelesaikan apa-apa tercatat sukses, karena yang diukur, yaitu serapan, tercapai sempurna. Tenggat akhir tahun bukan cacat dalam sistem ini. Tenggat itu adalah sistem yang bekerja persis sesuai targetnya, hanya saja targetnya keliru. Di era kecerdasan buatan, godaan ini makin besar, sebab “AI” adalah barang yang paling mudah difoto dan diklaim canggih, sehingga rawan dibeli sebagai bukti serapan alih-alih sebagai bagian dari rancangan ulang cara kerja yang sebenarnya dibutuhkan.

4.1.1 Kutukan Serapan Anggaran

Salah satu perusak tata kelola teknologi yang lazim dilaporkan di sektor publik adalah tenggat buatan yang dipaksakan oleh kalender keuangan. Kutukan ini memaksa eksekutif yang rasional mengambil keputusan yang, dari luar, tampak irasional: membeli server dengan spesifikasi jauh melampaui kebutuhan, atau misalnya lisensi untuk lima ratus pengguna padahal yang siap memakai baru lima puluh orang. Dari sudut pandang serapan, semua itu masuk akal sempurna.

Kalau kita hanya menyalahkan Direktur Utama yang menyetujuinya, kita melewatkan akar persoalannya. Dari kacamata realpolitik eksekutif, “tidak menyerap anggaran” adalah dosa birokrasi yang kasatmata, berdampak langsung pada rapor Kepala Daerah, dan mudah dihukum oleh dewan pengawas; sementara “membeli sesuatu yang ternyata tidak berguna” adalah dosa yang nyaris tidak bisa dibuktikan secara formal dan sangat jarang berbuntut sanksi pidana maupun perdata. Ekosistem ini dengan sengaja membuat satu dosa terlihat terang dan dosa lainnya nyaris tak kasatmata. Direktur BUMD paling lurus dan kompeten sekalipun, bila didudukkan di kursi panas itu, akan mengambil opsi keselamatan yang sama. Kita tidak sedang berhadapan dengan direksi yang berniat buruk secara pribadi; kita berhadapan dengan metrik keberhasilan struktural yang salah, sekali lagi.

Sebagai catatan, dorongan untuk menggeser orientasi dari serapan ke manfaat sebenarnya sudah disadari di tingkat nasional. Kerangka Sistem Pemerintahan Berbasis Elektronik (SPBE), yang diatur lewat Peraturan Presiden Nomor 95 Tahun 2018 dan didorong Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi (PANRB), secara eksplisit menghendaki transformasi digital yang berorientasi layanan dan hasil, bukan sekadar kehadiran teknologi. Persoalannya, kerangka nasional itu masih harus berhadapan dengan insentif lokal yang jauh lebih konkret dan lebih dekat: laporan serapan yang harus rapi di mata Pemda pada akhir tahun. Di ranah badan usaha daerah, tata kelolanya diatur lewat Peraturan Pemerintah Nomor 54 Tahun 2017 tentang Badan Usaha Milik Daerah, dengan Kementerian Dalam Negeri (Kemendagri) sebagai pembina teknis. Peraturan itu tidak mengatur kebijakan digital, tetapi semangatnya searah: BUMD dituntut dikelola secara efisien dan memberi manfaat nyata bagi daerah; membelanjakan saja tidak cukup. Di sisi akuntabilitas, BPKP, yang kelembagaannya diatur lewat Peraturan Presiden Nomor 192 Tahun 2014, menjalankan pengawasan intern atas akuntabilitas keuangan negara dan daerah, dan cakupan itu bisa menyentuh belanja investasi teknologi di BUMD. Karena itu, bangun metrik hasil sejak hari pertama. Metrik itu persiapan paling bijaksana menghadapi audit, jauh melampaui urusan estetika manajemen proyek.

Pola ini bahkan bukan monopoli anggaran negara. Sebuah rumah sakit swasta bisa memborong mesin USG baru pada minggu terakhir Desember karena anggaran belanja modalnya belum terserap dan direksinya menolak jatah tahun depan dipangkas, sementara permintaan pasien tidak naik sedikit pun. Sebagian unit itu akan berakhir tersegel di gudang berbulan-bulan, menunggu ruangan dan teknisi yang belum dianggarkan. Di anak usaha kelistrikan dan migas, pola yang sama biasa disebut “kejar belanja modal (capex) Desember”: proyek yang idealnya berjalan bertahap dipaksa selesai administratif sebelum tutup buku, dan yang menanggung akibatnya adalah tim operasional tahun berikutnya yang mewarisi aset setengah jadi tanpa anggaran pemeliharaan. Di mana pun anggaran diperlakukan sebagai “jatah yang harus dihabiskan”, bukan “sumber daya untuk memecahkan masalah”, insting yang sama akan muncul. Akar persoalannya ada pada aturan main yang menghukum sisa dan mengabaikan manfaat, bukan pada moralitas orang per orang. Selama aturan itu berdiri, niat baik individu akan terus kalah, baik di dinas pemerintah, rumah sakit, maupun di menara perkantoran swasta.

4.1.2 Pilihan Sebelum Kalender Memutuskan untuk Anda

Tenggat 15 Desember yang dihadapi Bu Sari terasa seperti nasib, padahal sebagian besarnya bisa dijinakkan lebih awal, jauh sebelum Oktober (Gambar 4.1). Pilihan pertama: bangun bank proyek siap-jalan sejak kuartal pertama, daftar pendek kebutuhan yang kerangka acuan kerjanya sudah matang dan tinggal dieksekusi begitu ada sisa anggaran, sehingga Oktober tidak lagi menjadi titik nol perencanaan. Pilihan kedua: pecah proyek besar menjadi tahap yang masing-masing bisa dibuktikan hasilnya dalam hitungan minggu, sehingga serapan tahun berjalan cukup membiayai tahap pertama yang nyata, dan sisanya sah dibawa ke tahun depan sebagai kelanjutan yang terdokumentasi, bukan kegagalan. Pilihan ketiga, dan yang paling jarang dicoba: bernegosiasi langsung dengan Pemda sebelum November, membawa rencana tertulis bahwa sisa anggaran akan dipakai pada kuartal pertama tahun berikutnya untuk tahap lanjutan yang sudah berjalan, bukan menghilang begitu saja. Argumen ini jauh lebih mudah diterima ketika disertai bukti bahwa tahap pertama sudah menghasilkan sesuatu yang bisa ditunjukkan, sebab Pemda takut pada sisa anggaran yang terlihat seperti ketidakmampuan mengeksekusi, dan sisa yang disertai rencana tidak terlihat begitu.

Gambar 4.1 Kalender tahun anggaran kisah Bu Sari. Kartu bergaris putus adalah tekanan kalender; kartu bergaris utuh adalah tiga pilihan di 4.1.2, masing-masing di tempatnya sebelum tenggat 15 Desember.

4.2 Proyek Titipan dan Kenyataan Politik Pengadaan

Selain tekanan waktu, ada hal yang lebih lama menjadi rahasia umum tetapi jarang diucapkan terus terang: proyek titipan. Tidak setiap proyek transformasi digital lahir untuk efisiensi; sebagian dirancang, sejak awal, untuk mengalirkan dana ke arah tertentu. Ujungnya yang kasar tercatat di penegak hukum: Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) mencatat sekitar seperempat perkara yang ditanganinya berkaitan dengan pengadaan barang dan jasa, dan menyebut sebagian penyimpangannya sudah direncanakan sebelum tahap perencanaan; rujukannya ada di Lampiran Sumber Publik.

Bentuknya yang canggih jarang sampai ke sana, dan karena itu penting membedahnya tanpa naif sekaligus tanpa menuduh sembarangan. Proyek titipan jarang berupa korupsi kasar berkoper uang tunai. Dalam wujud canggih itu, proyek berjalan sepenuhnya legal, lengkap dengan dokumen lelang yang rapi dan berita acara yang sah secara hukum.

4.2.1 Anatomi Proyek Titipan

KPK juga memetakan titik rawan korupsi di badan usaha milik daerah: penyuapan untuk melancarkan proyek, pemilihan direksi dan dewan pengawas yang kurang selektif, serta mekanisme pengadaan yang tidak transparan. Lewat celah semacam itu, proyek titipan kerap datang sebagai vendor yang berkaitan dengan pejabat daerah, komisaris, atau petinggi perusahaan, membawa solusi yang dijajakan sebagai “terobosan yang tidak boleh dilewatkan”. Di sini seluruh metodologi pengelolaan proyek mendadak lumpuh. Bahkan pendekatan yang paling tangkas (Agile) sekalipun mensyaratkan adanya pemilik produk (product owner) yang menilai secara jujur fitur mana yang paling berguna bagi pengguna.

Dalam proyek titipan, peran itu terbalik tanpa pernah diumumkan. Pemilik produk yang sebenarnya adalah pihak yang menitipkan, dan pengguna maupun organisasi tidak dihitung. Tujuan yang sesungguhnya adalah termin pembayaran yang cair. Sistem yang benar-benar bekerja hanyalah bonus, atau lebih sering, sekadar sampul yang membuat seluruh transaksi terlihat wajar. Karena itu metodologi apa pun menganggur di sana. Metodologinya tidak cacat; setiap metodologi mengandaikan ada pihak yang sungguh menginginkan hasil. Ketika pengandaian paling dasar itu bohong, alat sebaik apa pun hanya sibuk mengoptimalkan tujuan yang, di ruangan itu, tidak benar-benar dipegang oleh siapa pun yang berkuasa. Perhatikan pula ke mana akibatnya jatuh. Pihak yang menitipkan menikmati alirannya hari ini; biaya perawatan sistemnya, rusaknya kepercayaan, dan bangkai aplikasinya ditanggung organisasi serta pelanggan bertahun-tahun kemudian, lama setelah sang penitip berpindah jabatan. Jurang antara siapa yang menikmati dan siapa yang menanggung membuat proyek titipan terus lahir: skemanya rasional bagi penitipnya, dan hanya merugikan pihak-pihak yang tidak duduk di meja keputusan. Di sinilah pengecualian penting bagi seluruh sikap berempati buku ini: memahami sistem yang menjebak bukan berarti memaafkan setiap orang. Direktur yang terjepit tenggat anggaran pantas dibaca dengan simpati; pihak yang sengaja merancang proyek demi alirannya sendiri, sambil tahu persis siapa yang menanggung, tidak. Membedakan keduanya sama pentingnya dengan membedakan sinyal dari sabotase pada Bab 1. Ada ironi yang jarang disebut: fungsi pemeriksaan yang begitu ditakuti birokrasi lahir untuk menghadang titipan semacam ini. Yang ditakuti dan yang melindungi, sering kali, lembaga yang sama.

Kalau Anda manajer TI atau direktur operasional yang terjepit di situasi ini, menolak secara frontal dengan alasan “tidak sesuai Rencana Induk TI” biasanya langkah heroik yang naif secara politik. Penolakan terbuka berisiko berujung pada pencopotan Anda, sementara proyeknya tetap jalan di bawah orang yang lebih penurut. Kalau itu terjadi, Anda kehilangan jabatan, dan organisasi kehilangan orang terakhir di ruangan yang masih peduli pada hasilnya.

4.2.2 Menyelamatkan Nilai di Tengah Jebakan

Lalu apa yang bisa dilakukan orang yang masih memegang integritas ketika disodori proyek bernuansa titipan? Jawabannya tidak heroik, dan di situ kekuatannya. Integritas di dalam sistem yang bengkok jarang berwujud penolakan yang gagah; lebih sering berwujud penyelamatan yang sabar, yaitu memenangkan bagian dari pertarungan yang memang masih bisa dimenangkan. Anda mungkin tidak bisa mengendalikan apa yang dibeli, tetapi Anda hampir selalu masih bisa mengendalikan syarat-syaratnya.

Inilah yang akhirnya dilakukan Bu Sari di tahun-tahun berikutnya. Ketika ia kembali dipaksa memasang meter pintar (Advanced Metering Infrastructure, AMI) dari vendor titipan yang teknologinya biasa-biasa saja, ia berhenti membuang energi untuk menolaknya. Ia mengalihkan seluruh tenaganya ke satu pasal di Kerangka Acuan Kerja: vendor wajib menyediakan antarmuka pemrograman (API) yang terbuka dan terdokumentasi, sehingga seluruh data dari alat itu bisa ditarik ke pangkalan data milik utilitas, kapan saja, tanpa biaya tambahan. Ia membiarkan perangkat kerasnya dan mengunci vendor di datanya.

Hasilnya tidak sempurna, dan memang tidak pernah sempurna. Perangkat keras titipan itu tetap berumur pendek. Tetapi ketika alatnya rusak dua tahun kemudian, datanya, aset paling berharga organisasi, sudah aman di tangan sendiri. Dalam realpolitik utilitas air, menyelamatkan lima puluh persen nilai dari proyek yang bermotif politik jauh lebih berarti bagi pelanggan daripada kehilangan jabatan demi prinsip lalu membiarkan proyek itu menghasilkan nol. Kemenangan yang tidak sempurna tetaplah kemenangan, dan sering kali hanya kemenangan jenis itu yang tersedia. Sepanjang proses ini, lindungi diri dan tim Anda sendiri: sampaikan keberatan lewat jalur tertulis resmi, bukan lisan, dan libatkan pengguna lapangan dalam uji terima sebelum berita acara diteken, sebab merekalah yang paling dulu tahu kalau sistem itu tidak benar-benar terpakai. Tabel 4.1 menyandingkan dua respons atas proyek titipan.

Tabel 4.1 Dua respons atas proyek titipan: martir frontal versus penyelamatan nilai yang sabar

Proyek akhir tahun apa yang sekarang ada di meja Anda, dan siapa pemegang pena KAK-nya? Jalankan Uji 10 Menit di Toolkit ini pada proyek itu sekarang, sebelum kalender atau vendor titipan yang memutuskan arahnya untuk Anda.

[!TIP] Executive Toolkit: Menyelamatkan Nilai dari Proyek Titipan (Bab 4) Gunakan taktik ini saat Anda (atau tim Anda) terjepit proyek titipan, atau proyek yang dikejar demi serapan akhir tahun, yang tidak mungkin ditolak tanpa mengorbankan karier.

1. Uji 10 Menit, Titipan atau Serapan?: Jawab tiga pertanyaan. Apakah solusinya ditentukan sebelum masalahnya dirumuskan? Apakah vendornya punya kedekatan dengan pejabat/pemilik yang tidak lazim untuk pengadaan sejenis? Apakah tenggatnya ditentukan kalender keuangan, bukan kesiapan teknis? Dua jawaban “ya” atau lebih berarti Anda sedang berhadapan dengan titipan, pakai butir 3-4 di bawah. Kalau hanya tenggat kalender yang bermasalah tanpa vendor titipan, itu murni kutukan serapan, pakai pilihan di 4.1.2 (bank proyek siap-jalan, pentahapan, atau negosiasi Pemda).
2. Jangan Jadi Martir Sia-sia: Berhenti membuang energi untuk menolak frontal di rapat resmi. Penolakan heroik bisa berujung pada pencopotan Anda, sementara proyeknya tetap jalan di tangan pejabat pengganti yang lebih penurut.
3. Sisipkan “Pasal Beracun” bagi Vendor, Kalau Anda Masih di Meja Penyusunnya: Sebelum mengandalkan taktik ini, uji dulu: apakah Anda, atau tim Anda, masih benar-benar memegang pena yang menulis Kerangka Acuan Kerja (KAK) untuk proyek ini? Titipan yang cukup kuat kadang juga cukup kuat untuk mengganti skema pengadaan, memecah paket agar lolos ambang penunjukan langsung, atau mengganti penulis KAK-nya, sebelum satu klausa pun sempat disisipkan. Kalau jawabannya masih ya, alihkan seluruh sisa daya tawar Anda ke penyusunan KAK itu. Wajibkan satu klausa mutlak: Vendor wajib menyediakan API (Application Programming Interface) terbuka yang terdokumentasi dan hak akses penuh atas data mentah di server internal tanpa biaya lisensi tambahan per tarikan.
   • Kalau Anda bukan pemegang pena KAK: catat keberatan tertulis yang netral lewat memo resmi (lihat templat di butir 5), bukan lisan. Minta klausa serah terima data lewat pejabat pembuat komitmen atau unit pengawasan internal. Simpan salinannya, dan jangan ubah tujuannya menjadi penolakan.
   • Daftar periksa klausa: antarmuka pemrograman (API) terbuka dan terdokumentasi, hak akses penuh atas data, penyerahan kode sumber ke pihak ketiga tepercaya (escrow), dan uji terima yang melibatkan pengguna lapangan.
4. Relakan Kotaknya, Amankan Datanya: Biarkan vendor menang dengan menjual perangkat keras atau dashboard kosmetik berumur pendek. Anda memenangkan datanya. Ketika vendor tersebut hilang dua tahun lagi, aset data historis sudah aman terparkir di pangkalan data internal Anda sendiri. Kemenangan parsial jauh lebih berguna bagi utilitas publik daripada Anda dipecat demi idealisme dan proyeknya hancur total.
5. Templat Memo Keberatan (Siap Salin): “Kepada [pejabat pembuat komitmen], perihal [nama proyek]. Kami mencatat bahwa cakupan KAK saat ini belum memuat: (1) hak akses penuh atas data mentah, (2) format ekspor data non-proprietary, (3) rencana pemeliharaan tahun kedua dan seterusnya. Kami mengusulkan penambahan klausa terkait sebelum dokumen ditandatangani. Tembusan: [unit pengawasan internal].” Kirim lewat surel resmi, bukan pesan pribadi, dan simpan salinannya.
6. Bangun Metrik Hasil Sejak Awal: Jangan biarkan proyek ditutup hanya dengan berita acara serah terima fisik. Susun sejak awal dokumen sederhana (satu halaman) yang mendefinisikan indikator keberhasilan nyata. Ini bukan formalitas; ini adalah salah satu instrumen paling kuat yang kelak bisa Anda pakai untuk membela diri ke dewan pengawas dan auditor. Standar audit internal seperti Global Internal Audit Standards yang diterbitkan The Institute of Internal Auditors (IIA), berlaku sejak Januari 2025 dan menggantikan International Professional Practices Framework (IPPF), memberikan kerangka sederhana untuk menyusun metrik yang tahan uji ini.
   • Templat satu halaman, terisi contoh: Indikator: NRW wilayah Zona 3. Kondisi awal: 38%. Target: 30% dalam 12 bulan. Sumber data: meter induk zona. Penanggung jawab: Kepala Bagian Teknik. Tanggal pengukuran: akhir tiap kuartal.

Ilustrasi 4.2 Satu klausa di Kerangka Acuan Kerja: vendor boleh menang dengan kotaknya, utilitas mengamankan datanya.

Tetapi seluruh siasat penyelamatan itu berdiri di atas satu asumsi diam-diam: bahwa Anda masih punya cukup daya tawar untuk mendikte syarat kepada vendor. Bagaimana kalau ternyata tidak? Bagaimana kalau vendor sudah lebih dulu memegang data, kode, dan kunci sistem Anda, sehingga Anda bahkan tidak bisa pergi tanpa menebusnya lebih dulu? Di situlah jebakan yang jauh lebih dalam menunggu, dan ke sanalah kita melangkah berikutnya (akan dibahas di Bab 5).

Penafian: Tulisan ini adalah pandangan pribadi penulis berdasarkan pengalaman praktis dan studi independen. Studi kasus di atas merupakan komposit pembelajaran dan tidak menunjuk pada satu entitas spesifik. Pembaca diharapkan memverifikasi secara independen sebelum mengimplementasikan rekomendasi apa pun dalam lingkungan operasional masing-masing.